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권위주의 관치주의의 시대 유산

폐지론…"1인 지배 사당화 조장하는 구조"
존속론…"제도개혁 너무 서두르면 부작용"
◆ 발제

현행 중앙당체제는 권위주의 시대의 유산이므로 하루빨리 없어져야 새로운 민주적 정당정치가 가능하다.
첫째, 현행 중앙당체제는 고비용, 저효율이다. 당원과 지구당 관리 등을 위해 방만한 사무국을 운영하고 있어서 엄청난 정치자금이 소요되고 있다. 둘째, 현행 중앙당체제는 사당화(私黨化)를 조장한다. 현행 정당은 중앙당 체제를 유지하는 데 드는 엄청난 정치자금을 마련해 오는 지도자에게 의존하므로 1인지배구조 체제를 벗어나지 못하게 된다.

셋째, 현행 중앙당체제는 원외에서 정당간의 대립을 조장하여 국회를 공전시키는 경우가 많다. 넷째, 현행 중앙당체제는 오늘날의 민주화, 지방분권화, 정보화시대에는 맞지 않다.
현행 중앙당 사무국체제는 5·16 후 공화당 사전조직 과정에서 도입된 것으로 지난 40여년간 무수한 정치변동에도 불구하고 기본 틀을 유지해 오고 있다. 더욱이 권위주의 시기에 야당도 여당과 경쟁을 하다보니 규모나 역량에 있어서는 떨어지지만 비슷한 중앙당을 가지게 되었고, 특히 민주화 이후에는 국고보조금을 비롯한 새로운 정치자금을 확보하여 방만한 중앙당을 가지게 되었다. 이처럼 권위주의 시대의 유산인 중앙당체제가 민주화 시대에는 맞지 않기 때문에 하루빨리 청산되어야 한다.

현행 중앙당체제를 없앨 경우 어떤 중앙당 조직을 도입해야 할 것인가?
두 가지 점을 고려해야 할 것이다, 첫째, 새로운 중앙당조직이 대통령제 정부형태, 선거제도, 의회제도, 정치자금제도, 지방자치제도 등 다른 정치제도와 조화를 이루어야 할 것이다. 둘째, 새로운 중앙당조직은 민주화, 정보화, 지방분권화를 효과적으로 추진해 나갈 수 있어야 한다. 이런 점을 고려해 볼 때 새로운 중앙당 조직은 기존의 당원관리 중심의 원외조직에서 탈피하여 ‘지지자 중심의 원내정당’으로 탈바꿈해야 한다. 이를 위해서는 무엇보다 정당에 대한 근본적인 인식의 전환이 필요하다.

첫째, 앞으로는 정당의 핵심을 당원(party member) 대신 지지자(supporter)로 보는 발상의 전환이 절실히 필요하다. 둘째, 원내 중심의 정당으로 바꾸어야 한다. 앞으로 우리나라 대통령제 정부형태에 맞게 중앙당을 명실상부한 원내정당으로 만들기 위해 원외정당적 요소를 과감히 제거해야 한다. 셋째, 중앙당 사무국은 물론 시·도지부와 지구당 사무국제도를 폐지해야 한다.

끝으로 정당에 대한 현행 국고보조금 제도를 개선해야 한다. 문민정부에서 정치부패를 방지하기 위해 국고보조금을 현실에 맞게 상향조정했으나 정치부패는 여전하고 오히려 국민의 혈세로 만들어진 엄청난 국고보조금이 중앙당의 인건비에 주로 충당되는 결과를 초래하였다. 더욱이 국고보조금 사용의 투명성이 미약하고, 사후 감사가 철저하지 못하여 국고보조금이 당 총재의 사금고처럼 사용되고 있어서 사당화를 촉진하고 있다. 이러한 국고보조금제도를 개선하지 않으면 방만하고 관료적이며 총재의 하수인이 되어버린 중앙당을 해체하기 어렵다. (김용호·한림대교수 정치외교학)


◆반대 발제

‘중앙당 폐지’에 대한 반대 발제는 민주당 장성원, 한나라당 이해봉 의원 등 여야의 현역 재선 의원 두 명이 공동으로 맡았다.
두 의원은 우리나라 현행 중앙당 체제가 필요 이상으로 비대하고 비효율적인 만큼 과감한 구조조정을 해야 한다는 점은 인정하면서도, 정책 정당의 기능 수행을 위해 중앙당의 존재 자체는 필요악이라는 방어 논리를 폈다.

민주당 장 의원은 “고비용·저효율인 한국 정당구조를 저비용·고효율로 전환시키자는 취지는 받아들일 수 있지만, 중앙당 폐지 주장은 지나치다”고 반박했다. 장 의원은 “현대 민주주의에서 정당은 필수불가결한 기구”라면서 “여야가 서로 다른 정책 논리를 놓고 토론하고 이를 바탕으로 유권자의 지지를 받아야 하는데, 이를 위해선 중앙당 활동이 반드시 필요하다”고 말했다. 장 의원은 “지난해 한나라당은 112억원, 민주당은 106억원 등의 국고 보조금을 받았는데, 적지 않은 액수지만 이 돈이 올바른 정책 개발 및 비판에 쓰인다면 결코 낭비라고 할 수 없다”고 말했다. 장 의원은 “우리 정당들이 정책 정당의 기능을 제대로 수행하지 못하고 있는 현실을 인정한다”면서 “그러나 정치권도 문제의식을 갖고 개혁을 시도하고 있으며, 조금씩 결실을 맺고 있는 만큼 기대와 인내를 갖고 지켜봐 달라”고 말했다.
그는 또 “선진 민주국가들도 우리나라 중앙당과 비슷한 폐해가 있는데 지나치게 미화돼 있으며, 우리 유권자들이 정책보다는 지역에 따라 투표하는 것도 문제”라며 우리 정치권을 감싸기도 했다.
한나라당 이 의원은 “과거 3공화국, 5공화국 당시와 비교하면 현재 우리 정당들의 돈 씀씀이는 크게 줄어들었다”면서 “중앙당 개혁도 조금씩 점진적으로 추진할 수밖에 없다”고 말했다.

이 의원은 “당원 대신 지지자 중심 정당을 만들자는 주장은 현실을 모르는 이상론”이라며 “15대 총선에서 자원봉사자 제도가 널리 사용됐지만, 자원봉사자들이 돈을 뿌리는 당원 조직으로 타락했다. 정치문화는 불변인데 제도 개혁만 급진적으로 추진하면 예상치 못했던 부작용이 나는 법”이라고 말했다.

이 의원은 “제왕적 대통령, 제왕적 총재에 대한 문제점을 여야가 모두 공감하고 있고, 이를 개선하기 위한 논의가 활발히 진행 중”이라며 “정치권도 강한 개혁의지를 갖고 있음을 믿어달라”고 말했다.
이 의원은 그러나 “대권·당권의 완전 분리라는 이상적 개혁이 결과적으로 대통령의 안정적인 국정 운영을 해칠 수도 있는 등 그 부작용에 대해서도 심각한 사전 검토가 필요하다”고 말했다.


◆어떤 토론 있었나 "정치인들 국회로 들어가야" "중앙당 없으면 투표때 혼란"

우리 정치의 상징인 중앙당을 폐지하자는 김용호 한림대 교수의 발제에 대해 토론회 참석자들은 “정치개혁을 하려면 꼭 필요하다” “너무 급진적이다”며 의견이 갈렸다.
신명순 연세대 교수는 “선진국 정당은 선거 때는 정당활동을 하지만 선거가 끝나면 다음 선거 때까지 사실상 문을 닫는 선거정당”이라면서 우리 중앙당의 비대해진 조직과 과도한 정치비용을 지적했다. 신 교수는 원내 중심의 정치를 강조하면서 “정치인들이 아침 일찍부터 중앙당에 모여 상대방을 헐뜯지만 말고 국회에 들어가 머리를 맞대야 한다”고 말했다. 그는 다만 “중앙당을 없애려면 지금의 선거제도와 공천과정도 함께 바꿔야 한다”고 덧붙였다.

배성동 한백연구재단 이사장은 전체 국회의원 중 3분의 1이 당직을 맡고 있는 현상을 예시하면서 “권력구조는 대통령제이면서 정당체제는 의원내각제 수준의 강한 중앙당과 지구당 체제를 유지하고 있다”고 비판했다.
이런 주장에 대해 정치 현장을 실제로 뛰고 있는 장성원, 이해봉 두 국회의원이나 영국의 정당을 연구했던 강원택 숭실대 교수는 반대 입장을 밝혔다. 강 교수는 “영국 노동당사를 가봤는데 큰 건물의 2층 1개 층만 쓰고 있더라”면서 우리 정당들이 갖고 있는 대형 중앙당사의 문제점을 지적했다. 강 교수는 그러나 “중앙당이 없다면 유권자들은 누구에게 투표할지 잘 모르게 될 것”이라면서 정당별 정체성 확립, 정책정당화를 강조했다. 강 교수는 사회가 복잡해지면서 새로운 분야에 대한 정책 개발, 새로운 선거기법의 도입 등이 필요해 중앙당의 기능을 축소하기 어려울 것이라고도 말했다.
이에 김인호 전 청와대 경제수석은 “대통령제 하에서 정책정당으로의 중앙당이 필요한가에 대한 논의가 필요하다”며 이의를 제기했다.
동원형 당원 대신 순수 지지자나 자원봉사자 조직으로 정당을 바꾸자는 김용호 교수의 발제에 대해 이해봉 한나라당 의원은 “자원봉사자들도 돈을 뿌리는 당원 조직으로 타락하기 십상”이라며 반대했다. 장성원 민주당 의원은 “현행 정당법만 지켜도 중앙당 비대화는 막을 수 있다”고 주장했다. 중앙당 폐지에 대한 반론이 만만치않게 제기되자 김용호 교수는 “3김 정치의 청산을 이야기하지만 지금 후보들도 지금 같은 중앙당 조직이 있다면 언제든지 재수 삼수할 수 있을 것”이라며 거듭 현행 중앙당체제의 폐해를 강조했다.